SEÇÃO JUDICIÁRIA DO PIAUÍ

 

Relatório Final de Auditoria

SEAUG-NUAUD-SJPI

1.1- OBJETIVO:

Dando cumprimento ao estabelecido no Plano de Anual de Auditoria- PAe0005963-12.2021.4.01.8011 e Processo Sei nº 0001460-11.2022.4.01.8011, com fundamento na Resolução Presi/57/2017, apresentamos o presente Relatório Preliminar de Auditoria interna cujo objeto são processos de licitações do exercício ano calendário 2021, escolhidos por amostragem, considerando o grau de atenção, risco, relevância e materialidade, tendo sido escolhidos inicialmente 6 (seis) processos e, constatado que três deles haviam sido anulado ou cancelado, optamos então pela inclusão de mais 3 (três) novos processos, perfazendo assim um total de nove.

1.2 A bem do interesse público, não olvidamos em verificar as motivações que ensejaram as anulações ou cancelamento de procedimentos licitatórios e consideramos a sua manutenção, uma vez que, trata-se de Auditoria de Conformidade e Gestão que visa a verificar a correta aplicação da legislação de regência e da prática dos atos administrativos relativos aos certames.

1.3 Outrossim, reiteramos que, não visa esta auditoria, como outras já realizadas, descaracterizar ou provocar algum desconforto pessoal às unidades auditadas ou servidores envolvidos em consequência do trabalho. A Auditoria visa somar esforços no sentido da consecução dos ideais e dos objetivos precípuos de reduzir ao mínimo possível as discrepâncias e inconformidades das práticas de formação, aplicação das normas e gerenciamentos dos procedimentos licitatórios.

1.4 Os achados encontrados suscitaram questionamentos a ser encaminhados às unidades auditadas a fim de que se manifestem acerca dos elementos encontrados, dentro de um determinado prazo.

2- COMPOSIÇÃO DA AMOSTRA AUDITADA:

O gráfico abaixo apresenta a amostra de processos previamente selecionados:

3-UNIDADES AUDITADAS:

3.1- SECOM, SELIT, SECAD, SEAJU, SEINF e NUCAD.

4-EQUIPE DE AUDITORIA:

4.1- Márcia Regina dos Santos Costa Viana – Coordenadora

4.2- Carlos Alberto Rodrigues- Supervisor

5- ESCOPO DA AUDITORIA:

5.1- Consistiu na verificação da conformidade de aplicação normativa e do regular procedimento na tramitação dos processos de licitações auditados, do exercício financeiro de 2021.

6-PROCEDIMENTOS E TÉCNICAS DE AUDITORIA UTILIZADAS:

6.1- Leitura e análise de Processos de Licitações (SEI);

6.2- Confrontação do tramite processual com a legislação;

6.3- Conferência de comparação de planilhas de preços;

6.4- Verificação da legislação aplicada;

6.5- Verificação e conferência de Cálculos na formação do preço estimativo;

6.6- Entrevistas com Supervisores de Unidades auditadas

6.7- Estudo e comparação da Jurisprudência do TCU aplicada;

6.8- Análise de decisões e informações dentro dos processos;

7- METODOLOGIA APLICADA:

A metodologia adotada consiste na leitura crítica e comparativa dos dados contidos nos procedimentos licitatórios, na verificação e trâmite processual esperado, confrontando com a legislação de regência, bem como, a comparação com elementos exteriores de mesma natureza, oriundos do TCU, da Controladoria Geral, Seções Judiciárias e Tribunais Regionais, na mesma matéria, ou seja, Licitações e Contratos, levando em conta os campos eletivos da atividade licitatória, como a habilitação, a pesquisa de preços, os recursos administrativos e os contratos.

7.1 A habilitação: pelo risco da apresentação de documentação adulterada, vencida, ausente ou inconsistente.

7.2 A pesquisa de preços: Por ser a fonte fundamental que estabelece o “quanto” estimativo, que administração deverá investir em suas pretensões materiais ou contratações de serviços, indicando a potencial economia a ser alcançada com a seleção do menor preço. Este item eletivo pode, se mal selecionado, de início, já levar a um prejuízo financeiro, provocado por sobrepreço ou superfaturamento, dependendo dos critérios de seleção adotados.

7.3- Os recursos Administrativos- A presença de recursos administrativos nas licitações constitui uma liberalidade prevista na lei de regência, portanto, sua presença é aceitável em certo grau de demanda. A questão é quando a quantidade de recursos supera as expectativas.

7.4 Os Contratos: Eventual contaminação por um dos elementos anteriores, restará comprometido o instrumento contratual por vícios em fases anteriores do procedimento.

8- QUESTÕES DE AUDITORIA:

As seguintes questões foram elaboradas;

8.1- As licitações auditadas estavam de acordo com a legislação pertinente aplicável?

8.2- Ocorreram incidentes processuais durante a tramitação dos certames?

8.3- Foi verificada a presença de recursos administrativos fora do padrão habitual?

8.4- Verificou-se a presença de pesquisa de preços em desconformidade com as normas de regência?

8.5- Os contratos se apresentaram de acordo com a normas?

9- LEGISLAÇÃO APLICADA E FONTES DE INFORMAÇÃO:

9.1-Lei n. 8.666/1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências;

9.2-Lei 10.520/2002, que institui a modalidade de licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns;

9.3-Lei Complementar 123/2006, que institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte;

9.4-Decreto 5.450/2005, que regulamentava o Pregão Eletrônico (revogado pelo Decreto 10.024/2019, de 20/09/2019);

9.5-Decreto 8.538/2015, que regulamenta o tratamento favorecido, diferenciado e simplificado para as microempresas, empresas de pequeno porte e outros;

9.6-Decreto 9.507/2018, que dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, de serviços de administração pública federal;

9.7-Instrução Normativa SEGES/MP n. 05/2017;

9.8-Instrução Normativa nº 03/2017, e Instrução Normativa nº 01/2019-TI e Instrução Normativa Nº- 05/2014-Serviços de TI.

9.10- Súmula do STF e Acórdãos do TCU.

10.1 - Situações encontradas:

10.2 - Três Processos anulados ou cancelados dentro de um mesmo exercício: processo 0001067-23.2021 - TI, 0001702-04.2021 - Nobreak, 0001348-76.2021 - Divisória;

10.3 - Número de recursos administrativos acima do esperado nos processos 0001067-23.2021 - TI, processo 0001702-04.2021- Nobreak, processo 0001348-76.2021 - Divisória, por inconsistência na descrição do objeto;

10.4 - Ausência de memória de cálculo para a verificação da média e justificativa do preço estimativo: processo 0001348-76.2021 - Divisória, processo 0004080-30.2021 - Detectores de Metais e processo 0004373-97.2021 - Aquisição de Veículo;

10.5- No processo 0001067-23.2021 - TI, os contratos apresentados como fontes de pesquisa de preço datam do ano de 2018, ao invés de (6) meses de antecedência;

10.6- Em (02) dois processos ocorreram erros na descrição do objeto: processo 0001702-04.2021 - Nobreak, processo 1067-23.2021 - TI;

10.7- A competência para a revogação, anulação ou cancelamento é da Direção do Foro, e não da Direção da SECAD. Não está entre as competências delegadas;

10.8 - O processo 1067-23.2021-TI, anulado e o processo 1702-04.2021, cancelado, deveriam ter sido revogados por razão de conveniência e oportunidade, pois não careciam de nenhum vício de ilegalidade;

10.9 - Processo 0000122-36.2021, a formação de preços apresentada, está com base na Convenção Coletiva de 2020/2020, ao invés da Convenção de 2021;

10.10 - Ausência da demonstração matemática das propostas com finalidade de verificar a vantajosidade do preço selecionado, processo 1067-23.2020 - TI, processo 0001702-04.2021 - Nobreak;

10.11- Anulação ou cancelamento de processos de licitação em estágio já avançado do procedimento em razão de deficiência na descrição do objeto, processo 0001067-23.2020;

10.12 - Cálculo da média de preços feita com base de 02 (duas) propostas válidas ao invés de três, processo 0001348-76.2021;

11- Critérios:

Correta aplicação da Lei de regência, Lei 8.666/93, Lei 10.520/2002, e normas complementares, IN- 01/2019 - TI, IN-05/2014 (serviços de TI) e IN 03/2017- Pesquisa de preços, que se aplicam aos procedimentos licitatórios. Seguem citações:

11.1. Diz o art. 3º da IN 73/2020:

Art. 3º A pesquisa de preços será materializada em documento que conterá, no mínimo:

IV - método matemático aplicado para a definição do valor estimado; Sem grifo no original.

11.2. Por outro lado, caso repute inconveniente proceder a contratação, deve revogar a licitação pública. Já, caso perceba algum vício de competência, de formalidade ou de caráter procedimental que possa ser sanado, deve convalidar o ato afetado e, no caso de constatar outros tipos de vícios, deve anular o ato contaminado e, a partir dele, se possível, iniciar novamente o procedimento. (Sem grifo no original) Niebuhr, Joel de Menezes. Licitação Pública e o Contrato Administrativo. 2. Ed. rev. e ampliada. 1. Reimpresso. Belo Horizonte: Fórum, 2012. ISBN: 978-85-7700-437-9.

11.3. A Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal assim dispõe:

“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

11.4. O artigo 49 da Lei 8.666/93 preceitua:

Art. 49 – A autoridade competente para aprovação do procedimento somente poderá revogar licitação por razõzes de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros. ((grifo nosso).

11.4. A Mediana (M_d) representa o valor central de um conjunto de dados. Para encontrar o valor da mediana é necessário colocar os valores em ordem crescente ou decrescente. Quando o número elementos de um conjunto é par, a mediana é encontrada pela média dos dois valores centrais. (www.todamateria.com.br).

11.5. Súmula 346:STF

11.6. Doutrina: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”.

11.7. IN 73/2017, Art. 3º incisos V e VII da IN-73/2020; Acórdão-136/1995-Plenário; Acórdão 1.544/2002-Plenário; Acórdão TCU 2.170/2007-PL

11.8. Qual a diferença entre revogar e anular?

A anulação é o desfazimento de ato ilegal e a revogação é a extinção de ato válido, mas que deixou de ser conveniente e oportuno (https://bvalaw.com.br › atos-administrativos)

12-Evidências: Exame de Referência e Editais; exame e análise de planilhas de preços; análise de recursos administrativos; verificação de pesquisas de preços; análise de decisões.

13- Causas: De modo geral a causa destes achados estão associadas à instruções deficientes dos processos bem como à falta de revisão de atos fundamentais como Termos de Referencias e Editais. Apresentação precária dos elementos dos atos administrativos. Há práticas de atos processuais em desacordo com a norma e formalidades exigidas quanto à pesquisa de preço e formação de planilhas de pesquisa de preço. Isso traz como consequência recursos administrativos, pedidos de esclarecimento ou impugnação, o que pode resultar em revogação, anulação ou cancelamento de processos.

14-Efeitos: Edital ou Termo de Referência com elaboração deficiente pode criar grandes dificuldades à realização da licitação, gerando efeitos deletérios para a condução do certame, para a administração e seu planejamento, podendo até, como aconteceu, provocar a anulação ou cancelamento de licitações, ou mesmo prejuízo financeiro. Ocorrências dessa natureza podem resultar em prejuízos à administração, que se verá obrigada a prorrogar contratos por meio de aditivos com reajustes, enquanto realiza outra licitação. Por outro lado, a pesquisa de preços, se não for conduzida com critérios rigorosos, pode, já de início, apresentar riscos de prejuízos financeiros, caracterizados pelo sobrepreço ou superfaturamento no preço estimativo.

15 Responsáveis: Divergências na prática de atos administrativos e as normas de regência estão diretamente associadas a carência de pessoal e o consequente acúmulo de trabalho. A urgência nas exigências das demandas da administração para a consecução das suas finalidades institucionais. Os achados aqui apontados decorrem, em geral, de uma falta de revisão dos atos processuais praticados.

15.1- Presença de recursos e/ou pedidos de esclarecimento com incidência acima do esperado em razão de imprecisão na descrição do objeto:

PL 0001067-23.2021 - TI, unidade responsável: SEINF;

PL 0001348-76.2021 - Divisória, unidade responsável: SESEG;

PL 0001702-04.2021 - Nobreak, unidade responsável: SESEG.

15.2- Ausência de memória de cálculos demonstrativos nas planilhas de preços para a formação da média, nos PL 0001348-76.2021 - Divisória, PL 0004080-30.2021 - Detectores de Metais e PL 0004373-97.2021 - Aquisição de Veículo. Vício no procedimento de cálculo para a formação de preço estimativo no PL 0001067-23.2021 - TI, unidade responsável: SECOM.

15.3- Pelas mesmas razões, erros na descrição do objeto, um processo foi anulado: PL 0001067-23.2021 - TI, unidade responsável pela anulação: SECAD. Outro foi cancelado, PL 0001348-76.2021 - Divisória, responsável pelo cancelamento - SECAD; Processo nem anulado, nem cancelado e substituído indevidamente: PL 0001702-04.2021 - Nobreak, unidade responsável pelo cancelamento: SECAD;

15.4 Os três processos deveriam ter sido todos revogados em função das fases avançadas do procedimento (adjudicação e homologação) e nenhum deles, carecia de vício de ilegalidade, nos termos do artigo 49, caput, da lei 8.666/93. O ato correto seria revogação por conveniência e oportunidade, unidade responsável: SECAD.

15.5 A autoridade competente para revogar os três procedimentos seria o Diretor do Foro. Pois, somente quem autoriza a licitação poderá revogá-la. Trata-se de competência indelegável.

15.5- A Informação 13924218, é controversa, no PL 0001702-04.2021 - Nobreak, onde se afirma o cancelamento da licitação e ao mesmo tempo sugere o cancelamento de itens, unidade responsável: SELIT

16. RECOMENDAÇÕES PRELIMINARES:

16.1.1 - As Matrizes ou modelos utilizados para a elaboração de Termos de referência e editais, sempre que necessário, devem ser revistas e atualizadas, objetivando a precisão na descrição do objeto, para prevenir descrição equivocada do objeto, com ênfase particular nos itens mais propensos a controvérsias tais como, habilitação, descrição do objeto, pesquisa de preços e até mesmo, contratos, a fim de reduzir ao mínimo, a presença infundada, demasiada, indevida ou mesmo lícita, de recursos administrativos que atrasam a licitação; unidades responsáveis: SECOM, SELIT e SESEG.

16.1.2- Recomendamos seja apresentada a metodologia de cálculos matemáticos, conforme a IN 73/2020, artigo 3º, inciso IV, para a conferência dos valores, quando necessária, e não apenas as planilhas de formação de preços. Essa exigência normativa não vem sendo observada nas licitações; unidade responsável: SECOM.

16.1.3- A utilização de contratos similares de outros órgãos públicos ou tribunais, como fonte de pesquisa de preços, deve ter os valores pesquisados, reduzidos à proporcionalidade até o valor unitário, e comparados ao valor atual de mercado, para em seguida, efetuar qualquer forma de multiplicação do valor do preço unitário, devendo obedecer aos 6 (seis) meses de antecedência previstos na IN 73/2020; unidade responsável: SECOM.

16.1.4- Recomendamos o não envio de processos de Auditoria para manifestação da SEAJU, porque, além de desnecessário, é também ineficaz, pois não se trata de apresentar contraditório ao exposto no relatório, mas de dá conhecimento e ciência à administração para a correição de atos praticados em desacordo com as normas de regência, em processos de licitação, a fim de prevenir incidentes futuros da mesma natureza. Unidades responsáveis: SECAD e NUCAD.

16.1.5- Recomendamos, para evitar o sobre preço, na fase de pesquisa de preços, a utilização da fórmula matemática sugerida pelo TCU no seu Acordão TCU nº 310/2006 Plenário: unidade responsável: SECOM.

a- Sobrepreço (S) é determinado pela diferença entre “preço estimado” (E) ou “preço contratado” (C) e o “preço referencial de mercado”. Ou S= (EouC) -M. Conforme Acordão TCU nº 157/2009 Plenário. E para calcular o Sobrepreço Percentual a formula: S (%) =S/M. Unidade responsável: SECOM.

16.1.6- Quando enviados à SEAJU para manifestação de Parecer, os processos de licitação ou administrativos devem ser devidamente motivados com o interesse da administração, especialmente quando a matéria for controversa. Não é papel da SEAJU dizer o que a administração deve fazer, mas apenas de verificar a legalidade dos atos administrativos praticados, salvo quando poder opinar sobre questão controversa com o devido posicionamento da administração. Unidades responsáveis: SEAJU, NUCAD, SECAD e SELIT.

16.1.7- A autoridade Administrativa que autoriza o processo de licitação, no caso o Diretor do Foro, deve ser a mesma que declara ou indefere a sua revogação, anulação ou cancelamento. Isto não ocorreu no processo PL nº 0001702-04.2021, Informação doc. 13924218, onde a SELIT cancelou o processo de licitação. Unidades responsáveis: SECAD, SELIT.

16.1.8 - Revogação, anulação ou cancelamento de processos de licitações devem ser rigorosamente motivada, inclusive com manifestação da SEAJU, acerca da anulação ou cancelamento, fato que não ocorreu com o processo nº 0001702-04.2021 e no Processo nº 0001348-76.2021, informação 14139501. A declaração de nulidade, a revogação ou o cancelamento de licitação é ato exclusivo do Diretor do Foro. Unidades responsáveis: SECAD, NUCAD.

16.1.9 – Recomendação o não proferir decisões administrativas distintas em anulação, cancelamento ou revogação, em processos de licitação com as mesmas causas. É o que ocorreu com os processos PL 0001067-23.2021 - TI, anulado, e no PL 0001348-76.2021, cancelado. Ambos tinham a mesma causa, imprecisão na descrição do objeto. Por essa razão, ambos deveriam ter sido revogados, com as devidas justificativas, juntamente com o PL 0001702-04.2021, que está em aberto. Unidades responsáveis: SECAD, SEINF e SELIT E SEAJU.

16.1.10- Não será considerada manifestação de unidades demandadas que apenas colocarem o ciente. É preciso a manifestação escrita, acordando, discordando e/ou justificando os fatos considerados. Toda informação será levada em conta para o relatório final a ser apresentado à direção do foro e, posteriormente, publicado no portal desta Seção Judiciária.

17- QUADRO-SÍNTESE COM INDICAÇÃO DA UNIDADE RESPONSÁVEL OU INTERESSADA PARA APRESENTAÇÃO DE CONSIDERAÇÕES SOBRE OS ACHADOS E RECOMENDAÇÕES:

1-Devolvidos os autos com as manifestações das unidades responsáveis, passamos ao exame das objeções apresentadas, tendo em vista os objetivos preventivos da auditoria de conformidade e gestão.

2-Pode-se constatar da leitura inicial das manifestações que não houve, de nenhuma unidade auditada, respostas calcadas objetivamente nos (achados), considerando sua veracidade ou incompatibilidade, sua aquiescência ou negativa com o cotejamento dos elementos contidos nos processos de licitações e postos como controversos. A avaliação das manifestações sobre os achados será feita uma a uma, de unidade por unidade. E cada resposta sobre os achados serão consideradas.

1-Respostas da SECOM:

"1 - Processo 1348-76.2021: cálculo do valor estimativo consta na planilha do anexo 12610433, estando ainda na referida planilha bem com na Informação SECOM, anexo 12610432, indicação da metodologia utilizada, embora fundamentada na Instrução Normativa nº 73, de 05 de agosto de 2020;"

Consideração: quando se fala de método matemático, não é o resultado presumido, bem como não é simplesmente a planilha, ou dizer que fez, mas o processo demonstrado, não somente a planilha de preços para, em caso de dúvidas, poder-se fazer uma possível conferência, conforme art. 3º, IV da IN 73/2017, que fala de método matemático. Não confundir tabela com demonstrativo de cálculo aritimético com as operações matemáticas.

1a- Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.   

"2 - Processo 4080-30.2021: cálculo do valor estimativo consta,  s.m.j., na planilha do anexo 13790245, estando ainda na referida planilha bem com na Informação SECOM, anexo 13790225, indicação da metodologia utilizada, embora fundamentada na Instrução Normativa nº 73, de 05 de agosto de 2020;"

Consideração: Novamente, não se faz presente a demonstração dos cálculos da média aritmética. Está apenas dito 'mediana simples'. Cadê os cálculos para se chegar ao valor apresentado? É o que exige a IN. Isso é que é demonstração.

2.a-Ficam mantidas as recomendações dos itens 16.1.2. e 16.1.5

"3 - Processo 4373-97.2021: cálculo do valor estimativo consta, s.m.j., na planilha do anexo 13930690, estando ainda na referida planilha bem com na Informação SECOM, anexo 13930689, indicação da metodologia utilizada;"

Consideração: Não é a indicação da metodologia que a IN pede, mas a própria demonstração matemática de como se chegou aquele valor.

3.a- Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.

"4 - Processo 1067-23.2021: Na informação SECOM, anexo 12970302, consta esclarecimentos sobre a pesquisa de preços, que embora tenham sido indicados contratos do ano de 2018, os mesmos estavam, na data da referida informação, vigentes, inclusive até meados de 2023. Entendemos que, s.m.j., se a contratação está em vigor, inclusive com aditivos de prorrogação, os preços praticados estão em consonância com o mercado;"

Consideração: Em processo administrativo vale o que está escrito e deve ser o que exige a norma. Na pesquisa de preços desse processo houve dois erros: 1- a divisão da média aritmética foi feita dividindo o valor anual da soma dos contratos, o que é absurdo, pelo valor do número de Seções, ao invés de dividir pelo de pessoas contratadas, o que seria o correto. Além disso, não importa que estejam atualizados os contratos, se violam o limite temporal de 180 dias previsto pela IN-73/2020- art.2º, artigo 03 e seus incisos.                         

4.a-Ficam mantidas as recomendações dos itens 16.1.2, 16.1.3 e 16.1.5.

"5 - Processo 0122-36.2021: A Convenção Coletiva de Trabalho 2021/2021 foi homologada no MTE em 22/03/2021, conforme mostra documento constante no anexo 12620896, sendo está SECOM elaborou as Planilhas de Formação de Preços e acostou no referido processo em 04/02/2021 e 03/03/2021, anexos 12306323/12472198, evidenciando-se que teríamos que usar a Convenção 2020/2020 como parâmetro;"

 Consideração: justificativa não aceita.  O uso da convenção coletiva vencida para a formação da planilha de preço não é apenas inadequado, mas fere a própria convenção coletiva que é o documento de atualização de valores remuneratórios de determinada classe trabalhadora. Portanto fere a IN nº 73/2020 de pesquisa de preços.

 "6 - Processo 1348-76.2021: cálculo do valor estimativo consta na planilha do anexo 12610433, estando ainda na referida planilha bem com na Informação SECOM, anexo 12610432, indicação da metodologia utilizada, embora fundamentada na Instrução Normativa nº 73, de 05 de agosto de 2020, sendo que, foi utilizado apenas 02 (dois) preços para evitar majoração da média, já que as outras 02 (duas) propostas estavam com valores praticamente dobrados em relação aos dois primeiros."

                               Consideração: Não é possível estabelecer o preço estimado com apenas duas propostas. Apenas dizer qual a metodologia é insuficiente foi aplicada é insuficiente. É preciso a demonstração prá tica do cálculo, quando se fizer necessário.

5.a- Ficam mantidas as recomendações do item 16.1.2 e 16.1.5.

2- Respostas da SELIT:

"Quanto à 'falta de revisão de atos fundamentais com termos de referências e Editais...' Esclarece esta pregoeira que sempre buscou implementar nos editais de licitação as atualizações não só no que se refere as normas e procedimentos, mas também nas boas práticas de outros órgãos públicos, especialmente os órgãos da Justiça Federal; que sempre buscou o diálogo com as seções afins antes mesmo da publicação do edital com vistas ao êxito da licitação."

Consideração: Embora seja aceita a resposta da sra supervisora, o tema específico posto à observação é a descrição do objeto que deu margem a razoável número de recursos, bem como a anulação de licitações.

1a- Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.

No que se refere ao item 15.5 do relatório preliminar de auditoria temos a esclarecer o seguinte:

"No sistema comprasnet - Pregão Eletrônico - fase julgamento não existe a opção anulação de itens. Há apenas a opção cancelamento que é utilizada quando existe uma nulidade no item constatada nesta fase ou quando todas as propostas forem recusadas, não existindo propostas válidas."

Consideração: a questão do comprasnet com o termo cancelamento deveria ter sido posta com a observação e uso do termo juridicamente correto.

2a - Fica mantida a recomendação do item. 16.1.1.

"O Pregão Eletrônico n. 04/2021 (processo 1702-04.2021-Nobreak), transcorreu normalmente. Foram recusadas as quatro primeiras colocadas pelo setor requisitante, por entender que as mesmas não atendiam ao que fora solicitado; duas dessas empresas inconformadas com a sua desclassificação recorreram."

Consideração: a questão aqui é a descrição equivocada do objeto, bem como o não encerramento do processo, tendo em vista a abertura de outro procedimento.

3a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.7.

Somente na fase de recurso é que foi constatado pelo setor requisitante imprecisão nas especificações técnicas dos itens, de modo que deixou margem de entendimento diverso do pretendido (uma saída monofásica). Situação que de fato não atende aos objetivos estruturais desta instituição.

Consideração: Exatamente. O motivo foi a falta de leitura crítica desde a elaboração do termo de Referência até o Edital.

4a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.

"O Pregão Eletrônico n. 03/2021 (processo 1067-23.2021 serviço de TI) a anulação foi solicitada pelo setor requisitante ainda na fase de julgamento."

Consideração: A questão desse processo é que ao invés de anulação, deveria ter sido revogado por conveniência e oportunidade, haja vista que não houve nenhuma ilegalidade para a sua anulação. A lei de licitações no seu artigo 49, determina a anulação por vício de ilegalidade, o que não houve. O que houve foi erro na descrição dos serviços, objeto da contratação.

5a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.6.

"O Pregão Eletrônico n. 05/2021 (processo 1348-76.2021 divisórias) teve a participação de uma única empresa, com o valor acima do estimado e que não atendeu ao chamamento via chat. Daí a recusa de sua proposta e o cancelamento do item por inexistência de propostas válidas."

Consideração: Para estes serviços inicialmente a licitação era pregão eletrônico. Isso comprometeu o objeto, uma vez que a sua natureza exigia a presença do prestador de serviço. Então mudaram para presencial, tendo sido a licitação deserta. Em seguida houve foi adotada a contratação direta por dispensa. Houve, portanto, um erro inicial quanto a escolha do tipo de pregão eletrônico. Foram, portanto, aberto três processos SEI. Os dois primeiros processos precisam ser encerrados. São, portanto, erros de procedimento.

6a - Ficam mantidas as recomendações dos itens 16.1.7 e 16.1.8.

3- Respostas da SESEG:

"Em atenção ao despacho 16537373, bem como em relação aos achados no relatório preliminar de auditoria 16473967, esclareço que esta Seção tem buscado sempre a atualização de seus modelos de Termo de Referência, inclusive através das observações e recomendações apresentadas pelo parecer jurídico, utilizando modelos que seguem a legislação vigente, (leis, decretos, Instruções Normativas etc.) a fim de evitar vícios de legalidade no andamento dos processos."

Consideração: A vigilância crítica infelizmente não se aplicou a esses dois processos abaixo citados quanto à descrição do objeto.

1a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.1

"Especificamente quanto às observações apresentadas em relação aos processos indicados no relatório, 0001702-04.2021 - Nobreak, 0001348-76.2021 - Divisória, ressalto que em relação às especificações contidas no TR de aquisição de Noobreaks, estas se pautaram nas informações contidas em produto de melhor qualidade e recomendação no mercado, sem indicação da marca por motivos legais, o que provavelmente ocasionou indagações através de recursos de fornecedores que não atendiam todas às exigências solicitadas."

Consideração: O questionado não é quanto à qualidade do equipamento, mas o erro cometido em suas especificações que ocasionou o cancelamento da licitação e a abertura de mais dois processos sucessivos distintos sem que os processos anteriores fossem devidamente encerrados pelo diretor do foro.

2a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.

"Já em relação ao processo 0001348-76.2021 - Divisória, foi verificado que o mesmo não foi cancelado por divergência ou erro na descrição do objeto e sim por solicitação em despacho 14159303, de abertura de novo processo que contemplasse procedimento de contratação diverso do solicitado pela SECAD, conforme expresso na manifestação SEAJU 14139501."

Consideração: Esse processo, Divisória, inicialmente, se daria por pregão eletrônico. Ocorre que para instalar a divisória, é exigida a presença do contratado, o que não seria possível por pregão eletrônico. Então mudaram para pregão presencial o que deu licitação deserta. Isso levou à contratação direta por dispensa. Ou seja, erro inicial na escolha do procedimento licitatório.

3a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.

"Vale ressaltar que a SESEG, hoje encontra-se com apenas 2 (dois) servidores, um Supervisor de Seção e um engenheiro civil responsável pelo setor de engenharia SERENP, com uma demanda desproporcional ao número de servidores necessários para a realização de serviços (fiscalização, execução e elaboração de contratações) que incluem além de Sede da Seção Judiciária do Piauí, mais 5 (cinco) Subseções, que apesar de possuírem suas SESAPs, na maioria das vezes encaminham suas demandas mais complexas para esta Seção. Essa sobrecarga tem provocado em muitos casos, o atraso e falhas na elaboração de documentos essenciais na contratação de serviços e na fiscalização de contratos."

Consideração: Todas as Seções padecem de carência de pessoal. Esse fato pode concorrer para o erro, mas não o justifica.

4a - Fica mantida a recomendação do item 16.1.1.

4 - Respostas do NUCAD (titular anterior da SECAD):

"Tendo e vista o Relatório Preliminar de Auditoria SJPI 16473967 c/c prazo SEAUG 16555145, especialmente quanto aos itens 16.1.4, 16.1.6 e 16.1.8, informo sucintamente o que segue:

Em todo processo de despesa da SJPI a SEAJU emite previamente parecer jurídico sobre a regularidade da demanda, especialmente sob os ditames da legislação pertinente. Essa regularidade conduz à própria instrução processual para o alcance do objetivo de cada processo. Dessa forma, o parecer SEAJU é homogêneo com legislação e instrução, inclusive sob responsabilidade solidária na respectiva manifestação. Dessa forma, recomendações por ventura existentes em futuras auditorias são de suma importância para aquela unidade, pois, a administração é sistêmica e não se trata exclusivamente de contraditório tão praticado nas batalhas judiciais do poder judiciário em geral, mas apenas de um feedback de autuação na instrução processual administrativa, inclusive para implementar melhorias, conforme o caso."

Consideração: Ao Nucad/Secad foram feitas cinco recomendações. Isto ocorreu por razões diversas, a saber:

a- Enviar processos de licitação à SEAJU visando parecer sobre assunto que não tenha o caráter de verificação da legislação aplicável. Item16.1.4

b- Enviar processos a SEAJU sem a devida motivação ou posicionamento acerca de questões controversas quando a opinião da SEAJU for relevante para o interesse da administração. Item 16.1.6.

c- O não envio de novo processo de licitação à direção do foro quando o processo anterior tiver sido revogado ou anulado para ratificação, ou encerramento ou ainda a autorização para abertura de novo procedimento. item 16.1.7.

d- Observar a motivação e a fundamentação legal expressa quando houver revogação ou anulação de processos de licitação 16.1.8

e- Não proferir decisões contraditórias em processo de licitação quando houver erro em relação ao objeto, e a licitação for anulada ou revogada. item 16.1.9. ex. no processo 0001702.04-2021 em que houve erro na descrição do objeto, o processo foi cancelado. Esse é o mesmo motivo, erro na descrição do objeto, no processo 0001067.23-2021. Contudo as decisões foram diferentes. Um foi cancelado e o outro foi anulado. o correto seria a revogação dos dois.

"o interesse da administração em processo de licitação na SJPI é bastante evidente na instrução processual em todos os documentos pertinentes, a exemplo do Estudo Técnico Preliminar - ETP, Termo de Referência, projeto básico em contratações de serviços de engenharia, bem assim nas respectivas minutas de contrato. pois, todos constam da justificativa da contratação."

Consideração: As justificativas aqui sugeridas são as motivações de anulação, revogação, cancelamento de itens ou envio a SEAJU com objetivo de se posicionar sobre matéria controversa de interesse da administração, e não sobre os fundamentos do processo que se encontram perfeitos.  Portanto, a recomendação aqui não é neste sentido. Trata-se do envio de processo à SEAJU para que ela se posicione sobre questões decisórias da administração, adotando posições que a administração deve manifestar anterior à remessa do processo, a chamada instrução ou motivação da questão controversa.

Consideração: Sim, está parcialmente correto a SEAJU sempre deve se manifestar. Contudo não foi esta a questão posta. Não se trata da responsabilidade solidária, que é sabido, existe. Trata-se de evitar o envio de processos aquela Seção de pareceres sem que seja da sua alçada a manifestação. A SEAJU pode excepcionalmente colaborar nas decisões administrativas, mas, para isso, a questão apresentada para o opino deverá estar determinada em suas opções, para que a SEAJU possa opinar. Não ela própria, SEAJU, determinar o caminho a ser tomado pela administração.  Por ex., não cabe a SEAJU dizer o tipo de licitação a ser escolhida, mas à administração. Cabe sim, opinar sobre a dúvida da administração, mas não indicar diretamente a opção. À SEAJU cabe dizer se o tipo de licitação escolhida pela administração é pertinente ao tipo de objeto a ser adquirido, segundo a legislação. Para isso o processo deve estar devidamente instruído sobre a questão de interesse, para a sua manifestação.

Consideração: Mais uma vez, a recomendação 16.1.6 não trata do processo de licitação em si, mas das manifestações das unidades ao longo da tramitação. Quando houver, por ex., questão que suscite alguma dúvida dentro do andamento do processo, seja ela legal ou acerca do objeto a ser adquirido, é a administração que deve resolver o problema. Caso não seja possível e queira enviar a questão para a manifestação da SEAJU, deve, na informação de envio, fundamentar a dúvida e a tendência de escolha (decisão) da administração. A SEAJU se manifestará apenas para dizer se é ou não legal, conveniente ou oportuno, uma das opções. Isto é, a decisão deve ser tomada pela administração, não pela SEAJU, que nesse caso, faz papel de consultoria. Por ex., a SEAJU não deve dizer o tipo de licitação, se é pregão eletrônico ou presencial ou dispensa, mas apenas dizer, para o caso concreto se uma dessas escolhas é a correta para o caso. Porém em caso de erro ou equívoco em alguma fase ou manifestação no procedimento, pode a SEAJU devolver os autos para a devida correção. A SEAJU não é instância de resolução de problemas.

1a - Ficam mantidas as recomendações para os itens 16.1.4, 16.1.6 e 16.1.8.

5- Respostas da SEAJU:

"Pois, bem, com a devida vênia a conclusão processada nos autos em referência ao achado acima identificado, tem-se, inicialmente, de discordar da conclusão exposta, visto que tratou-se como sendo caso de aplicação do instituto da revogação e não de Anulação, como fora adotado na condução dos processo sobredito, exceção, ao PAe SEI n. 0001348-76.2021.4.01.8011, referente a aquisição de divisória de proteção viral."

Consideração: O PL 1067-23.2021-TI foi anulado por erro na descrição do objeto. No PL 0001348-76.202-divisória, houve também erro quanto ao tipo de licitação. Deveria ser pregão presencial ao invés de pregão eletrônico. Essa mudança se deveu à natureza do objeto que exigia a presença do contratado. Deserta a licitação, a SEAJU em parecer opinou pela contratação direta. Já no PL 0001702-04.2021-Nobreak, foi cancelado e aberto o PL 0004706-49.2021-Nobreak. Por último, o PL 0005735-37.2021-Nobreak para aquisição dos nobreaks. Importante anotar que nenhum dos dois primeiros processos foi devidamente encerrado com suas justificativas. Como se trata de erro e não de vicio de legalidade, o processo de TI, como o de Nobreak, já que não quiseram sanar os erros, deveriam ter sido revogados por conveniência e oportunidade e não anulado um, e cancelado o outro, haja vista que tinham a mesma causa de pedir, erro na descrição do objeto.

 A doutrina é sucinta e objetiva:

^{"(..) A ilicitude é uma conduta que se identifica com um modelo normativo, previsto como pressuposto de incidência de uma sanção". JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 4. ed.rev. e atual- São Paulo, 2009, p.322 (grifo nosso)}

O que não é aplicável aos processos acima citados porque não houve violação da norma, mas simples erros na descrição do objeto, passíveis de correição.

1a - Ficam mantidas as recomendações para os itens 16.1 e 16.1.9.

Consideração: Não foi apresentado argumentos plausíveis e fáticos para decidir pela anulação, que requer ilegalidade, que não houve. Esse processo carece do devido encerramento, visto que outro foi aberto com o mesmo objeto. Já o PL 0001348-76.2021-divisória, por erro na escolha do tipo de licitação, que que é determinada pela natureza do objeto, indiretamente, constituiu erro na descrição do objeto. Esse processo deve ainda ser encerrado pela SECAD com as devidas justificativas, uma vez que outro procedimento, PL 0005643-59.2021-Nobreak, com o mesmo objeto, fora aberto.

"Com efeito, o Pregão restou fracassado em face de ausência de propostas válidas, consoante ata de adjudicação 00005/2021 (ID 13879904) e de homologação (ID 13901953). Portanto, não se trata de anulação de procedimento por vicio na descrição do seu objeto. No ponto, inclusive, há manifestação desta Assessoria (ID 14139501) em atenção a solicitação da SECAD, à época, solicitado (ID 13965235) que em razão do mencionado fracasso licitatório fosse realizado novo procedimento de licitação, só que pela via Presencial, o que essa consultoria refutou pelos argumentos trazidos no bojo da retrocitada manifestação, a qual apresenta a solução a ser adotada na forma da legislação, qual seja, a dispensa de licitação em razão do fracasso do certame licitatório, o que foi plenamente acolhida pela direção da SECAD (ID 14159303). Portanto, não vislumbro qualquer irregularidade procedimental na condução dos presentes autos, já que seguiu os ritos demandados pela legislação, inclusive, com respaldo de sua Assessoria.

Superado esta discussão, passemos, então, a análise adotar com referência aos outros dois processos que fora aplicada corretamente, s.m.j., a decisão por sua anulação em razão de inconsistências na descrição do seu objeto.

Neste caso, há que se entender que o instituto a ser observado é da anulação de procedimento, visto que constatou-se, e não importa, o momento que ocorra, que existia um vício, este, insanável ou que pudesse ser convalidado, seguindo as prescrições constantes das sumulas STF 346 e 473, que em síntese, afirma que a Administração no uso de seu poder de autotutela, possa agir de oficio ou por provocação, para afastar/declarar a anulação de procedimento em face de vicio ou ilegalidade constantes de seus atos e /ou a revogação quando os mesmo, apesar, de perfeitos, por conveniência e oportunidade, devidamente comprovada. (vide Parecer 13699384)"

Consideração: Não se trata de vício, já que este requer, seja o ato ilegal, o que não ocorreu, mas de erro na descrição do objeto.

2a - Ficam mantidas as recomendações 16.1.8 e 16.1.9.

"O que plenamente corroborado pela conclusão desta auditoria em seu item 16.1.9 quando afirma "16.1.9 Ambos tinham a mesma causa, imprecisão na descrição do objeto. Por essa razão, ambos deveriam ter sido revogados, com as devidas justificativas, juntamente com o PL 0001702-04.2021, que está em aberto'. Ou seja, a causa motivadora é a imprecisão na descrição de seu objeto, este é o achado, logo, trata-se, de um vício, o que demanda da administração a pratica da anulação para correção do ato e não se tratando, portanto, do instituto da revogação, que para ser aplicado necessitaria que houve uma circunstância relevante e superveniente a ensejar a ação do gestor amparado pela conveniência e oportunidade daquele ato, conforme fica bem definido no Parecer 37/2021 (ID 13699384) de lavra desta Consultoria no bojo dos autos PAe SEI n. 0001067-23.2021.4.01.8011.

Compulsando os autos PAe SEI n. 0001067-23.2021.4.01.8011, não se vislumbrar, em tese, s.m.j., por qualquer incongruência nos atos até então ali praticados, posto que seguiram rigorosamente os ditames legais pertinentes, sendo, oportuno, citar os atos condizentes ali praticados, a saber:

1) Manifestação SEINF/PI (ID 13667526) com identificação da deficiência do objeto e pedido de anulação;

2) Parecer SEAJU/PI n. 37/2021 (ID 13699384);

3) Despacho DIREF (ID 13725415) acolhendo a anulação com suporte no parecer sobredito;

4) Publicação da decisão no DOU (ID 13747065) aplicação do devido processo legal, contraditório e ampla defesa garantia constitucional;

5) Houve recursos e a SELIT (ID 13839300), mantém a decisão pela anulação pelos seus próprios fundamentos;

6) Parecer ASJUR/PI N. 39/2021 (ID 13903778), reconhecendo do recurso e negando-lhe provimento;

7) Decisão DIREF (ID 13905642), não provendo recurso e mantendo a sua decisão inicial pela anulação do procedimento;

8) Ata de homologação (ID 13941966), cancelamento do item e procedimento em razão de sua anulação. (*)"

Consideração: De fato, tem toda razão a SEAJU quando afirma que o PL 0001067-23.2021 transcorreu dentro da mais profunda legalidade. É somente por essa razão que deveria ter sido REVOGADO, já que, como afirmado, não houve ilegalidade. Trata-se portando de caso de revogação por erro na descrição do objeto.  Não de anulação pois para isto requer a ilegalidade nos termos do artigo 49 da lei 8.666/93. 

 3a - Ficam mantidas as recomendações 16.1.6, e 16.1.9.

"No ponto, considero, s.m.j., este processo como paradigma, no aspecto de sua instrução procedimental, já que ficou bem destacado todos os atos exigíveis pelo comando legal até chegar ao deslinde.

No tocante PAe SEI n. 0001702-04.2021.4.01.8011, igualmente, deve-se aplicar o instituto da anulação e não revogação pelos motivos supracitados. A única, ressalva, é quanto ao rito nele aplicado, que não seguiu a risca nos moldes dos autos paradigma ou espelho supracitado."

Consideração: Além de não ter sido proferida nenhuma decisão final sobre este procedimento, que continua em aberto, PL-0001702-04.2021, Nobreak, como também o PL 0001348-76.2021-divisória, devem ser devidamente encerrados com as justificativas de praxe. Esse procedimento também deveria ter sido revogado por conveniência e oportunidade. A razão é que, todo processo administrativo em que se constata irregularidade formal é passível a sua devolução para a correção da anomalia, ou encerramento por conveniência e oportunidade. Contudo, havendo ilegalidade demonstrada, irregularidade material, então o caminho é a anulação.

4a - Ficam mantidas as recomendações 16.1.6 e 16.1.9.

6- Recomendação especial à SECAD:

6.1- Os processos PL-0001348-76.2021-divisóaria, o PL-0001702-04.2021- Nobreak, e o PL 0004706-49.2021-Nobreak necessitam ser encerrados pela unidade gestora com as devidas justificativas, tendo em vista que, em detrimento dos dois últimos, foi aberto o PL- 0005643-59.2021-Nobreak.

19.1 - A manutenção das recomendações se fez necessárias por dois motivos: o primeiro é que a maioria das repostas não foram objetivas, isto é, não se ativeram objetivamente aos achados, temas e argumentos postos pela auditoria. A segunda é que em algumas das respostas houve distanciamento das objeções apresentadas, faltou clareza, consistência e até fundamentação nas repostas aos achados, permitindo inferir que não houve leitura atenta e meticulosa dos achados.

19.2 - Houve por bem o acréscimo de mais uma recomendação, direcionada à SECAD, item 6, subitem 6.1, tendo em vista, a necessidade de conclusão dos processos PL-0001348-76.2021-divisória, PL-0001702-04.2021- nobreak, e PL 0004706-49.2021-nobreak que estão em aberto no sistema SEI e precisam ser finalizados.

19.3 - Fica mantida para a SECOM a recomendação do item 16.1.5, alínea 'a', de aplicar a fórmula S= (EouC) - M, para verificar, mediante cálculo, a existência de sobrepreço percentual.  A formula percentual é: S (%) = S/M.  segundo acordão nº 310/2006 do TCU-Plenário.

19.4 - Registra-se, por fim, que a SEAUG promoverá o monitoramento das recomendações encaminhadas neste Relatório Final nas ações de auditoria vindouras.

Atenciosamente,

Carlos Alberto Rodrigues

Supervisor da Seção de Auditoria de Gestão Administrativa - SEAUG/NUAUD/SJPI

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Documento assinado eletronicamente por Carlos Alberto Rodrigues, Supervisor(a) de Seção, em 09/11/2022, às 09:40 (horário de Brasília), conforme art. 1º, § 2º, III, "b", da Lei 11.419/2006.

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A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sei.trf1.jus.br/autenticidade informando o código verificador 16583764 e o código CRC A7568BC5.

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